高层批各地自贸区一哄而起 申报流程暂停

新华网  2015-01-16 09:42

[摘要] 设立自贸区意在破旧立新，因此“拼政绩、要政策”或者“排队占位”的老路子或投机心理，显然是“搭错了车”。

降温“自贸区热”

设立自贸区意在破旧立新，因此“拼政绩、要政策”或者“排队占位”的老路子或投机心理，显然是“搭错了车”。

“的申报流程都停了下来，不少地方已经开始反省，并重新考虑申报方案。”日前， 部门人士向《瞭望》新闻周刊记者透露，由于 高层对自贸区申报存在的问题“不甚满意”，愈演愈烈的自贸区申报热潮被紧急叫停，并打回重新审查。

十八届三中全会的《决定》指出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。”这样的表述，让不少地方产生了联想。于是，“自贸区”开始成为继经济特区、综合改革试验区以及保税区等之后，又一个深受地方 青睐的新平台。

据不完全统计，在2014年各地方 工作报告中，明确写到要申报自贸区的有20多个，这还不包括广西凭祥沿边自贸区，长沙文化创意自由贸易区国家试点等。然而，与地方的热情高涨相比， 的态度一直较为谨慎。此次叫停，更是让第二家自贸区的审批在短期内难见下文。

“在等待总结上海的经验。”接受本刊记者采访中，商务部国际贸易与经济研究院院长霍建国认为，目前上海自贸区正在积极推进各项试验内容，包括出台调整后的2014版的负面清单，鉴于有些开放的内容及制度创新的模式还有一个落地的过程，所以目前尚难总结提出可以复制推广的成熟经验，因此设立新试点的条件还不成熟。

更为重要的原因，则是各方在设立自贸区的意图上大相径庭。

“作为全面深化改革的重要举措，自贸区不是‘政策洼地’，而是制度创新的‘试验田’。但从现实来看，一些地方追求的还是跑马圈地和优惠政策这一套东西。”上海自贸区方案设计的参与者、上海WTO事务咨询 总裁、上海 参事室主任王新奎在接受本刊记者采访时强调，这样的思路不仅不会让 动心，而且恰恰是 所反对的。

“国家设立自贸区，旨在为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，但目前看来，不少地方其实并未真正准确把握 的用意。”上述 人士谈到， 高层之所以紧急叫停各地的申报行为，就是要让地方好好冷静一下，仔细琢磨体会 的良苦用心，“如果只是单纯地建几个贸易园区，国家还有必要如此大动干戈吗？”

一哄而上为哪般

越来越长的自贸区申报名单，很容易使人联想起上世纪90年代初兴起的“开发区热”。借着邓小平南方讲话的热潮，自1992年开始，在短短几年时间里，各地兴办的经济技术开发区、高新技术开发区、经济合作区、出口加工区、外商工业区、贸易保税区、金融贸易区等区域经济开发模式大量涌现。

据统计，至上世纪90年代末期，除由国家部、委、办批准的开发区达近200个之外，各省、市、县批准的开发区数目高达6000余个。尽管大部分开发区在改革开放中发挥了巨大的正面带动作用，但也有相当一部分条件不成熟的开发区匆匆上马，结果留下了不少至今都难以解决的后遗症。

更高标准的自贸区，显然不能再一哄而上、重蹈覆辙。“高层一再强调，要把防控风险作为重要底线，要在建设自贸区全过程都掌控好风险，努力排除一切可能和潜在的风险因素，这说明自贸区的试验是有很大风险的。”在王新奎看来，高风险意味着高标准，来看，当前真正能够符合“试验田”标准的地方屈指可数。如果违背经济规律地盲目建设，后果可想而知。

“尽管并没有明确规定，但外界对于‘若干’通常理解为不超过十个。”霍建国也认为， 对上海自贸区的建设试验有其独特的定位和战略考虑，三中全会文件表述得十分清楚，即在推进现有试点的基础上，选择若干具备条件的地方发展园区或港区，所以应正确理解条件是什么。

霍建国认为，首先应具备一定规模的国际贸易、服务贸易、 领域的发展条件，才能考虑建立自贸区，所以各地不应盲目攀比，“未来新的自贸区应该对周边经济发展有带动作用，如果自贸区建起来后，只对本地有好处，经验不能复制，那么，它的试验价值就大打折扣了。”

不仅如此，从以往的教训来看，如果自贸区项目过多，就会加剧竞争。而在压力之下，各地往往会本能地加大政策优惠力度，形成“政策洼地”，从而将制度创新这一自贸区设立的初衷抛之脑后。

对于这样的形势，地方并非毫不知情，但似乎依然阻止不了申报的热情。“这一轮开放的‘班车’，无论如何不能再落下。”采访中，一位西部地区地方官员的表白，既显示出各地方申报自贸区的急切，也透露出本轮自贸区热背后的缘由——除了高调宣布追求改革的姿态，更多则是“排队占位”的攀比心理。

“不管自己是不是真的需要，起码在新一轮的开放平台上不能落后于别的地方，这是现在不少地方的真实心态。”国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生向本刊记者表示。

采访中，商务部国际贸易与经济研究院研究员梅新育也向本刊记者表示，以前探索改革开放设立特区、开发区，建试点的经验表明，试点的地区往往发展快，而且不光当地受益，地方官员提拔也快，“因此，在此次自贸区申报热潮中，依然充斥着唯恐落于人后、将来在政策上吃亏的思维。”

不可“穿新鞋走老路”

为了能在众多竞争者中脱颖而出，各地可谓下足了功夫。一方面，频频到北京“跑部”，“拜访沟通”，以求得各部委表态和答复；另一方面，在各个场合强调自身的“特色”和“”。

例如，作为日韩的地区，青岛强调的是中日韩合作；而渔业资源丰富的浙江舟山则强调海洋经济；与台湾一水之隔的厦门主打的是“对台自由贸易园区”； 东盟的广西试图打造“中国-东盟自由贸易区”；连接中亚的新疆则正在讨论设立“中国-中亚自贸区”；重庆则希望自己成为内陆地区对外开放的高地，因此申请成为“内陆自贸区”……

张燕生评价道，结合本地 和特色谋划自贸区发展思路无可厚非，“但从一些地方提交的申请报告来看，基本上还是过去多年模式的重复，仍旧停留在开发区、产业园区建设的层面上，没有多少新意。”

这并非个别观点，采访中，针对前一阶段的自贸区申报热， 们的大指摘，便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”。“至今还没有搞清楚自贸区究竟是什么。”王新奎感慨到，当前一些地区的思路很“幼稚”，就是“先拿到审批方案，再搞到一大片地，接下来大兴土木、招商引资，弄出一个新区来”。

在很大程度上，这或许是习惯使然。长期以来，许多地方一直十分迷恋所谓的“特区经济”，习惯于以优惠政策、特殊待遇为导向进行园区建设，偏好于依靠抢 、拉项目、圈资源来推动经济增长。在自贸区正式登台之后，又有不少人将之当成了新的“开发区”。以为有了它，就可以获得国家优惠政策， 自然源源涌入，地方经济就会迅速腾飞。

是面对当前经济调整大背景下的现实压力，给了地方更多“要政策、抢优惠”的“动力”。去年至今，中国经济增速持续放缓。今年一季度，有27个省份GDP增速回落。面临压力，如果能凭借自贸区的“东风”，拉动经济增长，对许多地方而言，无疑是一个充满诱惑的选择。

因此，一些省区市负责人甚至直言不讳把申报自贸区当成新一轮“政策洼地”和招商引资的“利器”。“这明显与 的初衷相背离。”王新奎表示， 对自贸区建设的要求很明确，就是以开放促改革，挖掘改革红利，激发市场活力，在没有特殊政策和优惠政策的情况下，寻求经济增长的动力。

“拼政绩、要政策”的老想法，显然与 设立自贸区意在破旧立新的战略意图背道而驰。

当然，作出改变并不容易。即使是上海，在反复修订自贸区方案的6个月时间里，也经历了 艰难的转变过程。从侧重制造业 准入到解决服务业的 准入与服务贸易的便利化，从一开始希望有一些优惠政策到终 要求营造一个国际化的营商环境，思路上的转变堪称巨大。

“改革未必一定要挂牌子”

据本刊记者了解，尽管被暂停，但自贸区申报的大门并未彻底关闭。

“中国幅员辽阔，每个地区经济特征和发展 不同，各地在国家发展战略中肩负不同的使命。”按照霍建国的理解，只要上海的可复制经验比较成熟，各地的方案又有较强的说服力，对带动未来的经济增长和对外开放有较强的促进作用，终应可以考虑结合不同地区特点设计不同的自贸区进行试验。

“对于地方而言，关键是把握好自身的发展 ，定位好自身的发展方向。”他谈到，“既要体现出改革和制度创新的内容，又要从各自的实际情况出发，从省情、区情以及各个地区不同的比较 、把握好各自所处的发展阶段，以及在国家发展战略中的位置及突出作用，进一步细化和完善试点方案，这样就可以在陆续形成一些改革试点地区。”

在他看来，现阶段自贸区的推广试验不仅要更快地探索出一套有效的改革经验，同时还应带动经济发展。

“更为重要的，则是国家从整体利益的角度加以平衡，要考虑到各地 、调控的能力有多大，也需要一个开放次序的统筹考虑。”因此他认为，对于 及有关部门而言，现在需要做的，就是在总结上海自贸区运行经验的基础上，尽快从全局的高度推广出一个指导性的意见，让各地对下一步可能推进的自贸区规划有一个总体的了解。

当然，禁令解除之前，地方 依然可以大有作为。“改革未必一定要挂牌子。”霍建国强调，地方若要追求改革与发展，未必非要设立自贸区，“地方的热情可以理解，但与其把宝都押在自贸区试验上，还不如因地制宜地提出进一步深化改革的方案。只要突破了束缚，解决了发展活力问题，也能达到同样的目的。”

在其看来，如果地方能在自己的权限范围内把能做的简政放权都做好，减少地方管辖的审批、改进服务，也属于改革和制度创新的范畴。

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