[摘要] 在这样的囚徒困境逻辑里，地方债务已经绑架了土地财政。如何摆脱对土地财政的依赖，成为摆在地方政府面前的一道现实难题。
《东地产》0502期封面文章：地方债务绑架土地财政
东地产编辑部报道
审计署此前发布审计结果显示，截至2010年底，地方政府性债务余额10.7万亿元。
从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，资不抵债。
据审计署2011年年底公布的《地方政府性债务审计结果》，2012、2013年将成为地方债务到期的高峰期，其中2012年地方债务到期额度为1.84万亿元，2013年达到1.22万亿元。
在地方政府的收入机构中，严重依赖土地财政成为目前无法改变的现实。土地出让金也是地方政府是否能偿还债务的硬指标。但另一方面，宏观调控大势下，土地市场已经冷得不能再冷。
于是，地方债务的偿还逻辑就进入了一个囚徒困境：为了避免出现违约风险，则必须确保地方政府的土地，而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控。
在这样的囚徒困境逻辑里，地方债务已经绑架了土地财政。如何摆脱对土地财政的依赖，成为摆在地方政府面前的一道现实难题。
三四线城市严重依赖土地财政
地方偿债风险不一
三四线城市，尤其是县级城市的地方债偿还风险较大。一线城市则好很多。
东地产周东健报道
面对泰山压顶压顶的巨额地方债务，各大城市的偿债能力和风险显现出极度分化现象。
“一二线城市，地方税收来源多，对土地财政的依赖度相对低，偿债风险较小，而三四线城市，税收来源少，严重依赖土地财政，偿债风险较大。”上海美桥投资顾问公司董事总经理张景瑞分析。
《东地产》统计了部分一线城市和三线城市土地出让金和税收的比例发现，在上海等一线城市，土地出让金和地税相比约为1：6，而在镇江等一些三四线城市，土地出让金和地税的比例占到了1：1甚至更高。
“过去房地产太好赚钱了，地方政府都忽视了实体经济发展，而现在房地产这个赚钱机器成为负债机器的时候，一些三四线城市连平衡债务的收入都没了。”
一线城市偿债能力远超二三线
《东地产》统计数据发现，在两个典型的三线城市，唐山和镇江，土地出让金和地税收入几乎旗鼓相当。
2011年唐山市地税收入328亿元，而该城市同期土地出让金约为274亿元。2011年镇江市地税收入为194亿元，而该城市同期土地出让金约为143亿元。
而在上海，2011年上海地税总额为6828亿元，而同期上海土地出让金为1260亿元。土地出让金仅约为地税的1/6。
“在上海这些一线城市，产业基础雄厚，地方政府偿还债务能力很强。而在三四线城市，土地出入占据了绝大多数，一旦遇到楼市调控，无法卖地赚钱，地方政府的偿债能力不足马上体现出来。”薛建雄表示。
在莫尼塔研究咨询机构提供给《东地产》的另一份“2011年一二线城市土地出让金依赖度”研究报告中可以看出，即使二线城市，和一线城市相比，对土地出让金的依赖度也要高很多。
莫尼塔研究机构将2011年一二线城市剔除成本后的土地出让金和当地财政收入相比，在列入统计的39个城市中，广州排在第14位，比例为45%，而上海排在第32位，比例约为19%，这体现出一线城市相比二线城市，对土地出让金的依赖度更低。
县级城市偿债风险
“由于中国的财政收入规模每年递增，地方政府债务应该不是一个很大的问题。但是，需要警惕的是，一些县级政府层面，因土地出让金收入下降，财政收入有较大缺口，因此，要警惕局部风险。”国资委研究中心研究员胡迟表示。
高盛高华一份研究报告认为，根据上市银行披露的数据来看，16家A股上市银行地方融资平台贷款占地方政府性银行贷款35%左右，而非上市的城商行、农商行以及国开行占比可能高达65%，这意味着，城商行、农商行面临的地方融资平台贷款还款风险相对较大，尤其是市、县级的平台债务状况值得关注。
高盛高华报告还指出，地方融资平台贷款占GDP的比重自2009年起走低，且2011年上半年以来，银监会进行的平台贷重组在控制现有贷款水平和新增贷款方面取得了一定的成功。不过，在当前房地产市场调控的环境下，平台贷的主要长期风险在于，很多地方政府仍缺乏财政自律而且进一步融资的冲动较强。
公开资料显示，2008年金融危机发生后，地方投融资平台和地方政府债务规模迅速扩张。
2009年、2010年中国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台，仅2009年一年，地方债务由2008年底的5.56万亿元增至9万亿元，同比增长61.92%，尽管2010年增速下滑至18.86%，但地方债务余额规模仍在不断壮大。
财政部财科所副所长刘尚希指出，随着刚性支出在财政支出中占比的加大，地方政府财政支出也将面临巨大压力。
财政刚性支出，指政府提供公共服务所需资金，具体包括教育、医疗、卫生、社保、保障房等方面。
尤其是保障房，据统计，今年在建保障房建设达到1300万套。除了2009年出台的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》中，要求将土地出让净的10%用于保障房建设。今年还新出台政策，要求地方债要优先用于保障房建设。
房地产由赚钱机器到负债机器
在过去房地产发展的黄金十年，因为地方政府卖地太容易赚钱，导致很多城市严重依赖房地产拉动城市经济发展，忽视实体经济。
而地方政府举债经营城市的方式，为以后的地方债务扩张埋下伏笔。
薛建雄分析，在开发前期，政府通过城投公司去做一级土地开发，然后带动市政建设和房地产业发展，来做为城市经济发展的引擎。而一但房地产发展停下来，城投的前期投入就赚不回来，造成现在所谓的平台公司债台高筑。
“房地产不起来，后面带来的相关的建筑、建材、家俱、家电产业也会停下来，还有商业、办公服务等相关行业也会停止，政府希望新一轮的卖地回收资金也无法实现。也就是说，房地产一停，平台公司就债台高筑。”薛建雄表示。
张景瑞也对《东地产》表示，过去几年一些地方政府借钱拆迁，通过运营土地来获取，那时房地产是赚钱机器，现在土地卖不出去，变成积压商品，房地产成为了负债机器。
“像上海这些一线城市，都是做大实体经济来拉动城市发展，房地产只是起到协调作用。但是一些三四线城市，主要靠房地产推动经济发展，实体经济不但没有增长，反而因为房地产所带动的成本上升，而被挤压驱逐，所以一旦遇到像现在这样的长期调控，地方政府就捉襟见肘。”薛建雄表示。
地方发债为一线城市护航
此外，相比三四线城市，一线城市因为融资平台更广阔，更能享受到政策优惠，如目前几个一线城市可以发行地方债券，因此地方债务偿债能力也更强。
2011年10月20日，财政部发布通知称，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市可开展试点。
随后，去年11月份，上海发行总额为71亿元人民币地方债，随后，广东发行69亿元的地方债。
地方债发行后，获得机构热捧。申银万国首席宏观分析师李慧勇表示，上海市总体经济实力较强、信用资质水平较高，本期债券受到市场追捧也在意料之内。
张景瑞分析，地方债的发行，为一些城市更深化的转型，如彻底摆脱土地财政的束缚，有很积极的意义。
张景瑞认为，随着上海、广东等地地方债运营的成熟和完善，发行地方债的省份会逐步扩容，这为一些过去依赖房地产拉动经济，在调控后麻烦不断的三四线城市提供了一线机会。不过他指出，相比以后通过发债来转型，目前大多数三四线城市不如尽快通过招商[简介动态]引资，做大实体经济来得现实。“虽然痛苦，但这是必由之路。”
楼市低迷拖累政府卖地
——4.6万亿地方债面临偿付压力
2009年启动的信贷狂飙，终于在2012年迎来了首轮偿债高峰。而土地市场的不景气，导致以土地财政为主导的二三线地方政府捉襟见肘。
东地产童丹霞报道
2012年迎来了首轮偿债高峰。前中银监主席刘明康表示，未来三年，内地地方债约34.5%到期，涉及4.6万亿元人民币。其中，2012年全年1.8万亿的平台债务。
各项还款期限的接踵临近，地方政府面临偿债压力。
卖地依旧是解决财政危机的重要手段，《东地产》了解到，3、4月间各地地方政府纷纷召开土地推介会，县市一把手亲自推介。与此同时，部分二三线城市暗中松动房地产调控政策，也变得有迹可循。
政府官员亲自卖地
4月25日，湖北省10个县市领导齐刷刷地出现在武汉市五星级酒店，亲自登台推介辖区土地。
同一天，由四川眉山市人民政府主办，眉山市国土资源局、市城乡规划局承办的眉山市2012年土地项目推介会在成都市锦江宾馆举行。
各地政府一线主管土地的领导纷纷出马，意欲为颓势的土地市场招揽人气。
嗅觉灵敏的土地中介机构，也纷纷借此拉拢意向房地产企业，撮合双方交易，“现在是买方市场，地方政府也很清楚这一点，所以才会放低姿态，几乎每个县市都是一把手亲自介绍，这种情况还是非常少见。”武汉市一位资深的土地中介机构工作人员告诉《东地产》记者。
一切的数据都在表示，土地财政在萎缩。
4月17日，国土资源部下属中国土地勘测规划院发布报告显示，2012年季度地价环比、同比增速持续回落，其中住宅地价负增长，这也是自2009年二季度以来其首次出现整体下降。
其中，3月130个城市土地出让金699亿元，环比降29%，同比降48%。1-3月土地出让金2427亿元，同比降47%。
据预测，二季度市场严厉调控预期仍将蔓延，商服和住宅等房地产用地价格将进入低速增长或负增长时期。
松动土地开发限制
地方政府的财政压力骤增，“现在的操作空间增大，行政规费有打折空间，以前必须全额交付，现在可以打7.5折。”上述土地中介机构向《东地产》记者透露。
不仅是行政规费，在土地款支付期限上也变得可以商议。“按照国家规定，笔土地款为成交价50%，这个是很难有操作空间。但后期土地款支付可再行商议，短则3个月，长则一年甚至更长。”其举例称，如果政府交地时间延长，土地支付就相应可拉长。
这也就意味着，只要达成交易，地方政府可给予的空间弹性增大。同时，为减缓开发商资金压力，地方政府可通过延长交地时间来变相缓减开发商资金压力。
不难发现，在房地产市场，特别是土地市场低迷的情况之下，政府推地的姿态有所放低，在政策上作出了相应的调整。
在杭州余杭土地推荐会上，对开发商拿地起重要作用的保障房配建政策也出现微调，据悉，可以选择集中配建的方式，其中具体地块可以选择不单独配建。
暗中松动为地方债开道
回本溯源，地方政府急于出让地块，也是无奈之举。
尽管并不是每个地方政府都必须通过土地出让金，来填补财政收入的空缺，但不难发现，当土地财政减少情况，又遇上地产债还款高峰期，摆在地方政府面前的偿债压力空前。
根据审计署2012年第1号审计报告，2012年将有约1.8万亿地方政府债务集中到期。国务院参事、央行货币政策委员会委员夏斌认为，房价下降的直接影响是，地方土地出让金的大幅下滑，加剧地方融资平台风险和银行系的不稳定，并对股市也形成相应的影响。地方政府压力很大。
而如何解决2012年即将到期1.8万亿地方债务，土地财政无疑是很多二三线城市的最主要解决出入。
以芜湖为例，2011年芜湖财政收入共计286.81亿元，其中地方财政收入139.97亿元，而土地出让金就达到61.3亿元，接近地方财政收入的一半。
此外，2011年130个城市土地出让金总额同比减少11%，房地产营业税和契税同比增速分别回落17.5和3.0个百分点，这直接影响地方政府的财政收入，无疑对以来土地财政的地方经济发展模式带来很大挑战，也成为部分地方政府擅自放松调控政策的主要原因。
房地产调控陷入中央与地方政府措施不一致的困境，出现芜湖、中山等城市的短命救市政策。
下半年土地市场或回暖
4月初，万科[简介动态]突破季度“零拿地”纪录，以1.9亿元作价拿下一幅位于唐山路北区东部建华东道地块。4月20日，万科以5.7亿元竞拍获得青岛四方区一地块。这是万科今年以来第二次拿地。
相对于万科而言，保利[简介动态]、招商[简介动态]拿地则显得更为积极。招商地产几乎每月都出手拿地。据国金证券(600109)的统计数据，年初至今，招商的拿地数量是去年同期的5.4倍，占2011年全年拿地量的42%。
大公司“抄底”土地市场，也让很多业界人士看好下半年的土地市场。大型房企的财政状况还算不错，它们去年的预售账款会得到一个集中释放，使得手头上的资金流较多。拿地是为补充后续的发展。但对于整个行业而言，大部分房企的业绩报告反映着库存高，资金链紧张，开发商拿地意愿低迷的情况。
表地方债务杠杆率历史变动及未来预估(资金单位：亿元)
资料来源：《地方政府性债务审计结果》、财务部网站、华泰证券
4.6万亿地方债迎偿付高峰
1102亿房产税难堪大任
4.6万亿地方债偿付高峰期，被视为增加地方财政收入来源的房产税，在当前试点情况下不过是杯水车薪，而其全面推广存在难题，同时亦面临远水救不了近火的现实。
东地产王戈报道
4月20日，上海嘉定。一家开发商以3818元每平方米的楼板价购得一住宅用地，该价格创下区域内2009年以来楼板价。
4月18日，北京丰台。一幅商业金融用地以3.58亿元的底价成交，折合楼面地价2168元每平方米，创出区域价。
4月16日，云南昆明。一宗当日面市的地块，却“因故中止”交易。当月，该市土地出让现零成交。
……
无论是一线城市还是二三线城市，无论是住宅还是商业用地，受楼市低迷影响，土地市场已极度冷清。但在地方政府主要财政来源——土地出让金大幅缩水的同时，2012年地方债务正在迎来偿付高峰期。
4.6万亿迎偿付高峰
“三年前借钱度过金融危机，三年后各类举债主体都到了还钱的时候。”中国人民大学财政与金融学院副院长赵锡军说。
赵所说的事实是，10.2万亿规模的地方债，其中43%的债务将在未来两至三年内集中到期，金额达4.6万亿元。其中，2012年，政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务与其他相关债务三类共计1.84万亿元，这让2012年成为今后地方政府偿债最为关键的一年。
事实上，正是缘于对地方债务的忧虑，利润大幅增长的中国银行业，股市中的表现与其获利能力极不相称。
而近期坊间的传言，更加重了资本市场投资者对地方债的忧虑。
2月中旬，有媒体报道称，银监会正在研究允许国内银行对地方政府贷款进行大规模滚转，将一些地方债到期日延后四年。
时隔不久，银监会公开表示未出台地方债展期政策。有关人士称，展期无助于问题的根本解决，只是将风险延后，治理地方债还需要制度层面的改革。
“债务展期冶标不冶本，在土地财政收入锐减情况下，投资者不能不考虑债务违约风险，同时，地方财政以何种方式弥补土地财政收入下降，是地方债的关注重点。”一位信托业人士告诉《东地产》。
房产税试点杯水车薪
此前引起各界讨论、被一些经济学家寄予厚望的房产税，会是弥补土地财政收入骤降的灵丹妙药吗？
答案并不乐观。海通国际在稍早前的一份针对房产税试点城市上海重庆的调研报告中指出，房产税对两地的政府财政收入和当地房价所产生的影响非常有限。
根据海通国际的测算，2011年上海可征收的房产税总额会低于3亿元人民币。这在当地政府2011年3,430亿元人民币的财政收入中，所占的比例不到0.1%。同时，尽管住房限购令空前严厉、成交总建筑面积也大幅下滑，2011年上海住宅的平均售价仍同比上涨6.8%。
而2011年，上海的土地出让金为1,510亿元人民币，同比减少16%。
重庆的情况也基本相当。据测算，2011年可征收的税款总额约为1至1.2亿元人民币，与当地政府财政收入2900亿元人民币相比，也仅占极小份额。2011年，重庆的土地财政收入为820亿元人民币，同比上升15%。
2月中旬，国家财政部发布2011年税收收入增长的结构性分析显示，2011年房产税实现收入1102.36亿元，同比增长23.3%。房产税收入占税收总收入的比重为1.2%。
目前，国内房产税主要征收对象是经营性房产，但税收总额相较于数额庞大的地方债务可谓杯水车薪。
“许多人都对于有朝一日房产税或物业税可取代卖地收入成为地方政府财政收入的主要来源之一抱有较高的预期。但是，从上述数据来看，这一期望似乎仍是遥不可及。”海通国际如上表示。
地方债倒逼房税
一方面，地方债务如泰山压顶；另一方面，地方财政收入因土地出让金减少而大幅锐减。于是，对地方债的偿付来说，以何种方式增收成为关键。
一个不可回避的现实是，地方债的偿付压力已经形成倒逼房产税全面推广态势。2012年年初以来，关于房产税推广的传闻更是甚嚣尘上。
4月24日，国家税务总局所得税司副司长孙午珊在一场国际税务峰会上表示，“完善地方税制体系，增加一些地方税收的收入”，“比如我们现在也在说的房产税的改革。”
在此之前，也有多位国税高官就房产税问题表态。事实上，房产税在范围的推进有利于完善税制、增加地方财政收入，这已经成为部分税务和经济专家的共识。
《东地产》从一位接近税务局官员的人士处获悉，在批试点的上海、重庆之外，下一批房产税试点名单将涵盖北京、广州以及深圳三个城市。
仅仅是参考上海、重庆的模式，对于地方财政收入的贡献相对有限。不过，如对存量房开始针收，情况就大不相同。
华泰证券分析师郭春燕认为，“从税法公平原则出发，除对居民生存权的房产免税外，对个人存量房也应该征税。如果未来地方政府开始对个人存量房也实行征税，那么这个规模相当庞大。”
但房产税的全面推行压力重重。
复旦大学金融与资本市场中心主任谢百三教授撰文表示，房产税的推行导致假离婚越演越烈。
此外，他认为，是否该全面推广房产税也存在较大争议。“房产税，在居民已交了70年土地租金后，再向人民征收，就是一只羊上剥两层皮，就是不合理的重复征税。”
稍早些时候，房地产商人潘石屹曾通过微博表示，他所接触的人中，99%的人反对针收房产锐。
一位不愿具名的地产商向《东地产》表示，出于增加地方财政收入或抑制房价的房产税，其推广存在较多问题。“目前的房产税实际上被业主转嫁，无形中反而推高了房价；此外，如未来房产税覆盖存量物业，应覆盖到何种程度？如何衡量是否属征税范围？有否免征情况？只要有例外，就一定会被人钻空子，很容易造成腐败和社会不公。”
事实上，由于房产税的推广并非一朝一夕，房产税的全面推广即使在未来顺利成行，地方债也不得不面临远水解不了近火的现实。而对于年内到期，迫在眉睫的1.8万亿地方债，要避免债务偿付危机，如何增加地方财政收入，或是考虑其它途径的资金来源，仍是目前无法回避的现实问题。
后土地财政时代
地方政府经济结构转型成关键
经济调整任重道远，土地财政转型非一朝一夕，只有经历浴火，才能涅槃。
东地产王戈报道
土地财政在经历辉煌期后，在调控大背景下淡出时代视野，这是一个必然趋势。后土地财政时代如何走，各地都在不断探索。
专家建议“时间换空间”
“除长远的调结构、加速地方财政改模式的转变外，为减轻地方债务偿债压力，估计政策上会有定向放松、包括对楼市政策微调，甚至有可能采取债务展期方式以缓冲未来两年的地方债偿付压力。”一位资深信托项目经理如上表示。
该人士代表了目前一些业内人士的看法。
美桥房地产资讯董事张景瑞对《东地产》表示，在目前地方无法摆脱土地财政的情况下，以时间换空间，适度放宽对房地产的调控，通过土地市场的适当升温解决资金来源问题。
在解决短期财政困难的同时，加速地方政府的经济转型。从这个意义上来说，等于利用升温楼市来为经济转型换取时间。
但对楼市调控进行调整，则与此前的调控方针相悖，业内也不乏反对者。经济学家马光远就表示，试图靠放松对房地产的调控来化解地方债务危机，不仅无法缓解，反而会激励地方政府对土地财政更加依赖，最终会因房地产市场的泡沫破灭而使得资金链完全断裂。
他认为，对于处于高速增长中的地方经济而言，债务规模本身无论是10万亿，还是14万亿，其实并不可怕，只要实体经济具有很强的造血功能，只要中小企业生机勃勃，债务的偿还就会有保证，但如果将债务的偿还一股脑压在土地财政上，这在任何时候都是一种最坏的选择。
非税收入“按下葫芦浮起瓢”
在土地财政无以为继情况下，非税收入成为地方政府的“救命稻草”。
财政部日前发布的数据显现，非税收入出现快速增长势头。今年一季度，非税收入4118亿元，同比增加1432亿元，增长53.3%。其中，地方非税收入3472亿元，同比增加1158亿元，增长50.1%。
一位投资界人士向《东地产》表示，这有可能是地方政府为缓解财政压力增加了一些收费。“非税收入的增加总体上是一个不好的苗头，在我国非税收入机制不健全的背景下，难保一些地方政府，特别过度依赖土地财政的市县城市，会出现乱收费现象，这反而加重国民负担，并非楼市调控本意。”
经济转型任重道远
在采访中，《东地产》发现，地产与金融界调结构、促转型的观点已深入人心。
“中央房地产调控政策的一个间接目标，即迫使地方政府提高意识、大力发展地方经济、寻求多元化财政收入来源。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云如上表示。
在过去房地产发展的黄金十年，一些城市如宁波等，在发展房地产同时，重新开始招商[简介动态]引资做大实体经济。一方面是招宁帮商业重新回家乡投资实业，一方面是去国际上招商。这些城市在土地财政的黄金年代就开始转型，所以较为顺畅。
而一些三四线城市，过去一直靠房地产拉动，形成较大的依赖度，这些城市的转型则较为痛苦。“不浴火，无法涅槃。”薛建雄表示。
管理部门加强地方债监管
东地产周东健报道
在地方债务麻烦不断的时候，相关部门也加紧了监控和管理的步伐。
银监会不断对银行业金融机构进行风险提示，通过推动地方政府还贷、优质资产置换、平台公司再融资等措施，有效落实到期债务还款来源，并按月上报贷款到期及偿还情况。
从监管部门统计的数据来看，截至2011年9月末，共有地方政府融资平台10468家，平台贷款余额9.1万亿元；且未来三年总体有35%即3.2万亿的平台贷款集中到期。但是值得一提的是，已退出平台、纳入一般公司类贷款管理的有1974家，贷款余额2.9万亿元；另外，仍按平台贷款管理的为8494家，贷款余额6.2万亿元。并且，截至2011年11月末，平台贷款抵质押担保整改率达65%。
在国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松看来，地方政府应设立债务管理委员会，并将所有政府债务，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等，一律纳入政府财政部门统一管理，由各级财政部门按照国家规定的统一口径具体负责政府债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程的管理和监控，变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于各级政府完全能够控制的“笼子”里。
“在面临2012年还款高峰期时，要依法管理地方融资平台，使地方政府债务完全可控；地方政府应通过压缩财政支出、盘活国有资产存量、优化还款方式等途径化解到期债务。”人大代表辜胜阻分析称。
此外，还有银行业人士建议，可以尝试资产证券化和增加金融产品创新化解地方债务风险。建设银行金融市场部总经理谷裕表示“降低平台的负债率，债券市场能发挥重要作用。解决地方融资平台问题首先要实现政企分开，提高平台资产负债的透明度，这样平台就能作为一个独立的发行体进入债券市场，靠自身实力发债。此外，可以将相对成熟的政府融资平台项目进行资产证券化，发行资产支持债券，将其从资产负债表上剥离出去，有效降低负债水平。这样一来，就能集中资源开发未成熟的项目，实现良性循环。”
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